¡NO SOMOS DEUDORES! ¡SOMOS ACREEDORES DE UNA DEUDA HISTÓRICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA!
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ECUADOR - Sucretización, ¿un atraco al alimón? Oswaldo Hurtado Larrea y León F ebres Cordero |
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jueves, 18 de diciembre de 2008 |
ARGENPRESS
Alberto Acosta
Durante la
bonanza petrolera, el Estado se convirtió en el instrumento repartidor
de los cuantiosos ingresos percibidos -divisas del petróleo y del
endeudamiento externo-, para fortalecer, sobre todo, el proceso de
reproducción y acumulación del capital.
Luego,
cuando el país -a inicios de la década de los ochenta del siglo pasado-
se vio afectado por el doble choque exógeno, producido por la caída de
los precios del petróleo y la elevación de las tasas de interés que
condujo a la reducción de los flujos financieros, el Estado comenzó a
asumir el peso del estrangulamiento y lo difundió hacia el resto de la
sociedad. No en forma equilibrada, por supuesto.
En estas
condiciones, el proceso de reajuste, que apareció como inevitable,
afectó a toda la economía. Sin embargo, el sistema financiero y un
número apreciable de empresas privadas, encontraron en la acción
estatal su salvación.
- La naturaleza fraudulenta de la "sucretización"
El
gobierno del doctor Oswaldo Hurtado Larrea, al que le tocó inaugurar
los ajustes de inspiración neoliberal, convirtió las deudas en dólares
de algunas decenas de agentes económicos privados, libremente
contratadas fuera del país, a deudas en sucres con el Banco Central del
Ecuador. Así el instituto emisor asumió el compromiso de pago en
dólares frente a los acreedores internacionales. De esta manera, (¿al
margen de la ley?) las deudas externas privadas pasaron a engrosar la
deuda pública externa. Este proceso es el que se conoce vulgarmente
como "la sucretización de la deuda externa privada": conocido también
como "créditos de estabilización" o a secas "sucretización". En
realidad fue un proceso de socialización o estatización de deudas
privadas.
Como muchas otras medidas aplicadas en torno al
endeudamiento externo, la "sucretización" no fue el resultado de una
reflexión propia del gobierno ecuatoriano. Como consecuencia del
proceso de negociaciones de la deuda externa, iniciado el año 1982, los
acreedores plantearon la transformación de las deudas externas privadas
en deuda pública. Así se cumplió una de las condicionalidades del FMI y
del Banco Mundial, que argumentaban -no sólo para el caso ecuatoriano-
que el Estado es mejor garante para atender estos créditos que los
particulares. Esto configura otro ejercicio de colusión abusiva y
dolosa, en beneficio de los acreedores privados.
Además,
presionado internamente por la situación económica y por los grupos de
poder, Hurtado Larrea, quien no contaba con un sólido respaldo
político, decidió que el Estado asuma la deuda del sector privado. Este
mecanismo permitió que las obligaciones en dólares de los deudores
privados se conviertan en obligaciones en sucres. La "sucretización"
benefició a un reducido número de personas naturales y jurídicas,
muchas de las cuales han sido actores de primera línea en un complejo y
añejo proceso de "privatización" del Estado. Recuérdese que en el
Estado, como parte de este proceso social de larga data, han
intervenido directa o indirectamente, en calidad de actores y de
beneficiarios, los grupos financieros más poderosos.
El discurso
oficial rezaba que esta medida estaba pensada en función de salvar al
aparato productivo, ante la incapacidad (coyuntural) del sector privado
para pagar su deuda externa. Con esta decisión, además, se pretendía
proteger el empleo, al impedir la quiebra de aquellas empresas que se
encontraban extranguladas por su deuda externa. Y por cierto se deseaba
prevenir el colapso de los bancos nacionales, al tornarse
irrecuperables los créditos que había concedido. Según Abelardo
Pachano, quien fuera gerente del Banco Central cuando el gobierno de
Hurtado inauguró esta medida, "el objetivo principal (...) fue el de
asistir al sector privado, evitar quiebras no justificadas, estabilizar
el sistema financiero y el comportamiento del mercado libre de cambios
del país que estaba distorsionando fuertemente la política de ajuste
gradual establecida por el programa de estabilización que buscaba la
actualización del tipo de cambio real cuyo retraso era mayor a once
años".(1)
En la práctica, fue una garantía de crédito en favor
de los acreedores externos y una garantía de cambio para los deudores
en moneda extranjera. La "sucretización" determinó que, a partir de
1983, la mayoría de la deuda externa del sector privado se convirtiera
en forma indiscriminada deuda del sector público, es decir de toda la
sociedad.
En este punto conviene tener presente la liberalidad
con que operaban las finanzas internacionales en la época del reciclaje
de los petrodólares. Walter Spurrier, en julio de 1983, describía este
manejo poco cuidadoso: "La mayor parte del crédito externo vino en
forma de avales. (…) Para la banca externa, lo fácil y conveniente era
abrir una línea de crédito a nombre de un banco o compañía financiera.
Poco le importaba a quien le conceda el préstamo el banco local; a fin
de cuentas, es la entidad crediticia local la que respondía. Por
cierto, hubieron créditos directos tomados por la banca nacional para
sus propios fines: i) construcción de sedes sociales, ii) vender
divisas en el mercado libre para prestar el monto en sucres, a una tasa
superior de interés. Además ciertos créditos externos fueron concedidos
sin aval directamente a las tradicionales y fuertes empresas
ecuatorianas, sobre todo aquellas que exportan". (2)
Cuestionable
fue que no se previeron mecanismos para saber si las deudas declaradas
estaban realmente pagadas: los registros del Banco Central, que eran
incompletos, sólo consideraban su ingreso y no su pago. Algo que se
explicaría por la ineficiencia burocrática del Banco Central y en gran
medida también porque las deudas no registradas no tenían que pagar
impuestos; este fue el caso de las empresas de la construcción.
Spurrier anotaba, entonces, que "la deuda no registrada sigue siendo un
enigma". El mismo Abelardo Pachano afirmó posteriormente que no debería
sorprender pues, que pueda haberse "sucretizado" más de un crédito
ficticio y también créditos de otra manera irrecuperables.
Adicionalmente
no se investigó si los deudores tenían reservas en dólares. Era fácil
suponer que muchos agentes económicos privados tenían reservas en
dólares y otras divisas, dentro e incluso fuera del país, para atender
el servicio de sus deudas externas. El propio ex-presidente Hurtado,
reconocería esta realidad en un libro que escribió sobre la deuda(3),
en el que asevera que las personas naturales y jurídicas, para
protegerse de las presiones cambiarias, "aumentaban sus provisiones en
moneda extranjera". Otras personas endeudadas quizás no pudieron
acceder a los dólares necesarios para pagar sus obligaciones, pero
debían haber estado en capacidad de entregar los sucres equivalentes al
Banco Central. Y por cierto las empresas exportadoras no debían tener
dificultades en acceder a los dólares, que los recibían como resultado
directo de sus operaciones comerciales.
Tampoco se averiguó
sobre la existencia de garantías y menos aún sobre el destino real de
los fondos. Se "sucretizó" casi toda la deuda privada, sin importar el
destino que se dio a los créditos contratados libremente en el exterior.
Una
lectura de cómo se distribuía la deuda es conveniente en este punto. En
1981, poco antes de la "sucretización", la deuda del sector privado,
con un monto total de 1.543 millones de dólares, se dividía de la
siguiente manera: 31,7 por ciento en la industria, 18,9 por ciento en
el comercio, 15,7 por ciento en deudas de individuos particulares y un
14,3 por ciento en la construcción. El resto de sectores tenían
participaciones inferiores: el sector financiero un 7,4 por ciento, los
servicios 6,2 por ciento, mientras que la agricultura recibió apenas un
1,7 por ciento.
Resulta revelador observar que en el listado de
"sucretizados" aparecen entidades que no tienen nada que ver con
actividades productivas. Algunos nombres a modo de ejemplo: el Quito
Tenis y Golf Club, el Guayaquil Tenis Club, los equipos de fútbol
Barcelona y Emelec, el hipódromo Buijo, Club Ballenita, Club del Banco
del Pacífico, Club de Automovilismo y Turismo de Guayaquil, Club
Deportivo PIN S.A. y el Club Ecuestre La Herradura. Aquí cabe
preguntarse por la utilidad productiva de estas "empresas" que se
beneficiaron de la "sucretización" otorgada generosamente por el doctor
Hurtado Larrea. En la lista de beneficiados asoman también grandes
casas comerciales, que fueron instrumentos para el auge consumista de
la bonanza petrolera. Igualmente habría que destacar en la lista a
personas vinculadas con medios de comunicación, personalidades de la
política. La lista incluye a un gran número de empresas constructoras y
lotizadoras. También habría que incorporar a los bancos que se
beneficiaron directamente de este salvataje: Banco del Pacífico, Banco
Continental, Banco de los Andes, Banco del Progreso, Financiera Andina,
Banco de Descuento, Banco del Pichincha, incluso el City Bank asoma
entre los beneficiarios. También se habría "sucretizado" deudas de
viajes de turismo o para adquirir departamentos en el exterior, a más
por cierto de deudas que ya estaban pagadas…
Lo cierto es que no
hubo un análisis minucioso de cada de una de las personas que
"sucretizaron" sus deudas externas. Unas pocas fueron los que se
endeudaron en el exterior, mientras les resultó cómodo y beneficioso.
El rato de pagar, todos fuimos convocados a hacerlo.
Por aquí,
entonces, aparecen argumentos sólidos para demostrar lo que León Roldós
Aguilera, ex-vicepresidente de la República en el gobierno de Hurtado,
calificó como la "naturaleza fraudulenta" de la "sucretización". (4)
Según Roldós, lo que pudo justificarse para ciertas actividades
productivas, "se convirtió en un mecanismo de impúdico beneficio para
decenas de personas dada la falta de control del Banco Central una vez
que se procedió a su aplicación".
Lo concreto es que, frente a
las dificultades que se presentaron en esos años, el gobierno de
Hurtado Larrea instrumentó este mecanismo para salvar a los "amantes
del riesgo, agresivos en la captación de una mayor porción del mercado,
proclives a intermediar con moneda extranjera y poco cuidadosos en la
selección del portafolio", como caracterizó posteriormente el mismo
Pachano a los diversos agente económicos beneficiarios de la
"sucretización".(5)
En este punto se podría comparar lo sucedido
en Ecuador con prácticas similares en el exterior, también como
resultado de presiones por parte de los organismos internacionales. En
Venezuela se procedió a realizar una operación similar; la gran
diferencia fue que luego de las correspondientes averiguaciones en el
exterior, realizadas por el Banco Central de dicho país, el monto de la
deuda privatizada quedó en apenas 6 mil millones dólares frente a un
planteamiento inicial de los deudores privados de 14 mil millones.
Otros países de la región también pusieron en marcha esquemas
similares, como la Argentina y Chile, pero que no son comparables al
proceso ecuatoriano, en donde primó la generosidad y la ingenuidad, al
decir de León Roldós Aguilera. El proceso de sobreendeudamiento privado
en México fue también parecido al registrado en nuestro país, mas no
así la forma en que el Estado ayudó a los deudores privados; en dicho
país, el gobierno se negó desde el principio a avalar dicha deuda, pues
ello equivalía a absorber los riesgos comerciales de las empresas,
frente a lo cual elaboró algunos programas de apoyo a dichas empresas
para que puedan atender el servicio de su deuda externa, con algunos
mecanismos para disminuir las riesgos de devaluación o de no
disponibilidad de divisas.
Gran parte de los datos aquí
brevemente descritos permanecieron en la penumbra por muchos años. Los
nombres de empresas y personas, que se acogieron a esta medida, fueron
guardados celosamente por las autoridades de los gobiernos del más
variado tinte político, desde que empezó su instrumentación en 1983
hasta 1994, cuando fue posible publicarlos.(6) La posibilidad de
disponer de más informaciones sobre el tema, es uno de los mayores
aportes del trabajo realizado por la Comisión de Auditoría Integral del
Crédito Público en el 2008.
- La ampliación de los regalos de la "sucretización"
Al
iniciar su gobierno, el ingeniero León Febres Cordero completó la faena
de su antecesor al ampliar aún más las ventajosas condiciones de pago
de la deuda externa "sucretizada", concedidas durante la administración
precedente:
1. El período de gracia pasó de 1 año y medio a 4 años y medio.
2. Se extendieron los plazos de pago de 3 a 7 años.
3. Igualmente se congeló la tasa de interés en 16 por ciento, cuando
las tasas comerciales vigentes superaban el 28 por ciento.
4. Se anuló la comisión de riesgo cambiario, congelando el tipo de
cambio en 100 sucres por dólar.
"Estas
modificaciones -según Hurtado Larrea- consagraron un costoso e injusto
subsidio a favor del sector privado, contrario al interés público y al
bienestar de la economía nacional". (7) Aseveración válida para la
operación que la inició el propio Hurtado Larrea, quien, a más de no
haber sido selectivo en el beneficio otorgado, trató incluso de hacer
realidad algunas de dichas modificaciones. Recuérdese que Hurtado
Larrea quiso ampliar los períodos de pago. Esto se aprecia en el
proyecto de decreto enviado por él el 5 de julio de 1983, al presidente
de la Cámara Nacional de Representantes. En ese proyecto existe una
notable similitud con el Decreto Ley Urgente Nº 01 de Febres Cordero,
con el que se introdujeron las reformas mencionadas.
La
"sucretización" representó un enorme subsidio -mejor sería dejarse de
eufemismos y nombrarlo por su nombre: un regalo- al sector privado.
Inicialmente estimábamos este subsidio en unos mil trescientos millones
de dólares, al tipo de cambio de mil sucres por dólar como promedio
para el período de pago; esto si sólo se considera el efecto del
diferencial cambiario. León Roldós Aguilera ha mencionado costos
superiores a los cinco y seis mil millones de dólares. Los cálculos de
la Comisión para la Auditoría del Crédito Público, dados a conocer en
noviembre del 2008, son los siguientes: "Los US$ 1.371 millones
sucretizados en 1983 y 1984, se transformaron para el Estado en US$
4.462 millones, de los cuales US$ 1.557 millones obedecen a pérdidas
por diferencial cambiario en la conversión de la deuda contraída en
divisa extranjera a sucres, moneda nacional de la época. US$ 1.238
millones fueron pagados: US$ 575 millones por amortización y US$ 662
millones por intereses, durante el periodo 1983-94. Los US$ 1.371
millones restantes correspondían al saldo de capital e intereses
atrasados registrados en 1994." Sea cual fuere el monto definitivo de
esta operación, la "sucretización" representó uno de los mayores
subsidios puntuales de la historia republicana a un grupo reducido de
agentes económicos.
Adicionalmente hay que considerar que, desde
1984 hasta 1994, el monto de la deuda "sucretizada" subió de 1.371
millones de dólares a 1.579 millones: 806.5 millones corresponden a
capital y 762,5 millones a intereses vencidos. Y esa deuda, como parte
del festín del endeudamiento externo, en 1995, fue transformada en los
Bonos Brady, distribuidos de la siguiente manera, según la Comisión
para la Auditoría del Crédito Público: "Bonos IE, US$ 97,73 MM; Bonos
con Descuento, US$ 596,40 MM; Bonos PDI US$ 515,93 MM, lo que da un
total de US$ 1.210 MM".
Esto demuestra, una vez más, que los
mejores garantes de los intereses de los acreedores de la deuda externa
y de los grupos económicos de poder criollos fueron los gobernantes
ecuatorianos. Hurtado Larrea y Febres Cordero, cual toreros
experimentados, asiendo un solo capote -el de la "sucretización"-, cada
uno a su tiempo, se burlaron del pueblo. Discursos más discursos menos,
sus acciones organizaron la economía para garantizar el servicio de la
deuda, trasladando el peso de su pago a toda la sociedad...
Sin
embargo no han faltado personas, que opinan que la "sucretización" no
tuvo costos para el Estado. Hay quienes dicen que apenas tuvo un
impacto contable. Otros han sido más audaces, aseguran que los
"sucretizados", al haber pagado sus deudas en sucres al Banco Central,
y éste al no haber cancelado simultáneamente la deuda en dólares a la
banca internacional, serían los verdaderos sacrificados. El promotor de
este costoso salvataje de un grupo selecto de empresarios y banqueros,
el ex–presidente Hurtado, en el libro mencionado, hace verdaderas
piruetas para tratar de convencer que la "sucretización" no produjo
pérdidas al Estado…
Lo cierto es que, a pesar de todos los
privilegios mencionados, grupos de beneficiarios de la "sucretización"
siguieron presionando para obtener aún mayores plazos para su pago.
Así, al finalizar la década de los ochenta, se manifestaron en este
sentido varios representantes de la banca, quienes, según sus palabras,
habían recibido con júbilo la medida de Hurtado Larrea, por "correcta,
adecuada y sabia". (8)
Al inicio de su gobierno, Rodrigo Borja
Cevallos, quizás por las presiones de los grupos empresariales
interesados, resolvió refinanciar el pago de los intereses de la
comisión de riesgo cambiario, ampliando de alguna manera los subsidios
a quienes se endeudaron en el extranjero y que ya se habían beneficiado
con la "sucretización". Sin embargo, es preciso reconocer que no se dio
paso a las pretensiones de quienes buscaban conseguir una ampliación en
los plazos para el pago de los compromisos adquiridos con el Banco
Central entre 1983 y 1984.
Como complemente de lo anterior,
simplemente para refrescar la memoria pública, aquí cabe mencionar otro
generoso apoyo brindado por el ingeniero León Febres Cordero, durante
su gobierno, a los mimos grupos de beneficiarios de la "sucretización".
Partiendo del principio básico del mercado secundario, o sea del
descuento existente en él, el Banco Central del Ecuador autorizó,
durante su gestión, la compra de cuentas especiales en divisas, sobre
todo al sistema financiero. Los agentes económicos, que habían comprado
papeles de la deuda ecuatoriana con un considerable descuento en dicho
mercado, luego los convirtieron en sucres al valor nominal de dichos
papeles, es decir al 100%. Así, por ejemplo, si alguien había comprado
un pagare de deuda ecuatoriana, nominalmente valorado en 100 mil de
dólares, con un descuento de un 70%, tuvo que desembolsar 30 mil
dólares al acreedor internacional, pero lo redimió en el Banco Central
al 100% de su valor nominal, en sucres. Todo el descuento iba en
beneficio de un grupo reducido de persona, como sucedió con la
"sucretización".
Los réditos para los beneficiarios de este
mecanismo se estiman entre 260 y 300 millones de dólares, si se calcula
que los títulos de la deuda se habrían adquirido con un descuento
promedio que pudo haber oscilado entre 60 a 70%. Adicionalmente, los
recursos necesarios -los sucres- para realizar estas operaciones -sobre
todo por parte de la banca privada- fueron proporcionados por el Banco
Central. Algunos bancos -por ejemplo, Filanbanco y Banco de Guayaquil,
como se desprende de los "contratos de mutuo", suscritos el 29 y 31 de
marzo de 1988, respectivamente- obtuvieron créditos del Banco Central,
en forma de anticipos ordinarios, que "solventarían al momento su
problema de liquidez"; con estos recursos financiaron la adquisición de
fracciones de la deuda, que eran convertidas, sin descuento alguno o
sea a su valor nominal, a sucres por el Banco Central. Mientras que
otros bancos simplemente se sobregiraron en el Banco Central para
financiar este lucrativo negocio.
Con el producto de esta
operación destinada a la compensación de pasivos, se procedió a cubrir
sobregiros de la banca, desencajes, pagos de cartera vencida y de
intereses de anticipos, así como prepagos de redescuentos en el Banco
Central; igualmente se permitió el pago de las multas a la
Superintendencia de Bancos. Y, en algunos casos, se dice que les sobró
dinero...
No sólo interesa conocer y analizar el monto del
regalo que se otorgó con la "sucretización" y la "compra de cuentas
especiales en divisas", o el nombre de sus beneficiarios. Es importante
analizar los efectos perniciosos de estas operaciones. Si por un lado
estas medidas aliviaron las presiones sobre un grupo selecto de
personas naturales y jurídicas, mientras la mayoría de la población
recibía el impacto de la crisis económica, las dos operaciones
provocaron nuevas presiones inflacionarias, por ejemplo el canje de
deuda impactó directamente sobre el tipo de cambio. Por otro lado, el
cada vez más acelerado aumento de los precios se convirtió en un
mecanismo para licuar la deuda externa privada transformada en
obligaciones en sucres, en tanto permitió que los "sucretizados", que
tenían que cumplir estas obligaciones con tasas de interés y un tipo de
cambio fijos, se beneficien de este proceso inflacionario que dejó
montado sobre todo el febrescorderato.
Por lo expuesto, la
sociedad ecuatoriana debería convertir el trabajo de la Comisión de
Auditoría en el punto de partida para aclarar no sólo estos manejos
lesivos al interés nacional, sino otros casos concomitantes, que no se
explican aisladamente, como son la firma del "Toolling Agrement" y la
renegociación de los Bonos Brady en el gobierno de Sixto Durán Ballén;
la renegociación de los Bonos Global durante la administración de
Gustavo Noboa Bejarano; así como los anteriores procesos de
renegociación de la deuda. Todos estos manejos tienen un origen casi
común en la deuda contratada en los años setenta por la dictadura
militar, considerada como "deuda odiosa" por la jurisprudencia que
define la ilegitimidad de las deudas, y que, a partir de la doctrina
del delito de ejecución continuada, puede ser el punto de partida para
ventilar y juzgar la deuda externa ecuatoriana.
Igualmente, una
socialización forzada de las deudas privadas, como fue la
"sucretización", desde la jurisprudencia de las deudas ilegítimas e
ilegales, debería ser declarada nula y sin valor. Y si esto es un acto
penado en el país acreedor, se debería aplicar el código penal.
Sin
perdernos en mayores discusiones sobre cómo se produjo el manejo de la
deuda externa y sobre sus consecuencias, lo cierto es que el Estado,
como ha sucedido una y otra vez dentro y fuera del país, actuó como
"empresa de reparaciones" del sistema capitalista, al socializar las
pérdidas y los problemas del sector privado.-
Notas:
1) Ver Spurrier, Walter, Sucretización, Foro nacional Económico y
Social, ILDIS, Quito, 28 de junio de 1983 (mimeo).
2)
Ver Pachano, Abelardo; Endeudamiento global y requisitos de la
intervención estatal: experiencias y perspectivas, Apunte Técnico Nº 8,
CORDES, pp. 42-44.
3) Ver Hurtado Larrea, Oswaldo; Deuda externa y desarrollo en el
Ecuador contemporáneo, PLANETA, Quito, 2002.
4)
Son varios los trabajos que se pueden consultar en los cuales Roldós
aborda el tema de la deuda y, en particular, el de la "sucretización":
El abuso del Poder - Los decretos-leyes económicos urgentes aprobados
por el gobierno del ingeniero León Febres Cordero, Editorial El Conejo,
Quito, 1986; El decenio perdido, en varios autores, Ecuador: La
democracia esquiva, ILDIS-UNESCO-CERG, Quito, 1991; Dos conductas de
pato: La conversión y el Toolling Agreement, en varios autores, Deuda
externa y renegociación, Grupo de Trabajo sobre Deuda Externa y
Desarrollo (FONDAD), Quito, 1993.
5) Ver Pachano, op. cit., 1987, p. 28.
6)
Acosta, Alberto; Los nombres de la deuda - Sucretizadores, canjeadores
y tenedores, Grupo de Trabajo sobre Deuda Externa y Desarrollo -
FONDAD, Quito, 1994.
7) Ver Hurtado Larrea, op. cit., 2002, p. 62.
8)
Expresiones vertidas en un debate realizado en la Universidad Católica
de Quito, sobre el tema de la "sucretización", el 8 de junio de 1989,
con el auspicio del Grupo de Trabajo sobre Deuda Externa y
Desarrollo-FONDAD. En concreto, para los representantes del gran
capital, como Danilo Carrera Drouet, máximo personero del Banco de
Guayaquil -el segundo banco "sucretizado" y un importante intermediario
en este proceso- ésta "fue la solución de fondo que se dio en ese
momento" frente a los problemas económicos. Véase Carrera Drouet,
Danilo, El financiamiento externo y políticas de renegociación de la
deuda externa, en varios autores, La economía ecuatoriana al momento y
sus proyecciones, Colegio de Economistas de Guayaquil, Guayaquil, 1989,
p. 229.
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